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政策法規(guī)zhengcefagui

【重點(diǎn)關(guān)注】《天然氣行業(yè)改革總體方案》

時(shí)間:2017-10-14 08:04 閱讀:1490


       年關(guān)將至,萬眾矚目的《石油天然氣行業(yè)改革總體方案》依舊難產(chǎn)。前不久發(fā)改委副主任連維良到中石油調(diào)研時(shí)表示改革方案正在抓緊制定中,也有專家預(yù)言方案最早將于2017年上半年出臺(tái)。油氣體制改革要求完善天然氣市場(chǎng)和價(jià)格體系,推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場(chǎng)主體公平開放、網(wǎng)運(yùn)分開、輸銷分離,建立公開公平透明的天然氣市場(chǎng)。改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,盡管受制于多重矛盾和利益沖突,諸多問題長期懸而未決,但從改革的緊迫性及可行性出發(fā),筆者認(rèn)為天然氣體制改革應(yīng)抓住主要矛盾取得突破,集中精力在價(jià)格機(jī)制改革、管網(wǎng)獨(dú)立及第三方準(zhǔn)入。


價(jià)格機(jī)制改革


       天然氣價(jià)格改革的終極目標(biāo)是形成市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制。按照“放開兩頭、管住中間”的思路,將放開天然氣上游門站價(jià)和下游非居民用氣價(jià)格,政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格。以目前情況來看,價(jià)格機(jī)制涉及的上、中、下游齊發(fā)力,均取得重大進(jìn)展。


       門站價(jià)格方面:自去年11月門站價(jià)格下調(diào)0.7元/立方米之后,今年11月20日中石油發(fā)文通知各省門站價(jià)格上漲10-15%,邁出了上游企業(yè)自主調(diào)節(jié)價(jià)格的關(guān)鍵一步。后期改革落腳點(diǎn)則可能集中在擇機(jī)摒棄“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)法,氣價(jià)與油價(jià)脫鉤,順利過渡到完全市場(chǎng)定價(jià)方面。今年11月26日,上海石油天然氣交易中心在上海正式掛牌運(yùn)營,經(jīng)過一年多的運(yùn)營,2016交易中心單邊交易量將突破150億方??梢娊灰字行脑谕苿?dòng)線下交易向線上轉(zhuǎn)移,非居民用氣公開透明交易方面發(fā)揮了巨大作用。按照改革的早期設(shè)想,交易中心將力爭(zhēng)用2-3年時(shí)間來完成全面實(shí)現(xiàn)非居民用氣的公開透明交易。與此同時(shí),城市門站價(jià)格正在福建試點(diǎn)市場(chǎng)化改革,取得成功經(jīng)驗(yàn)后將向全國推廣。


       中游管道方面:今年10月12日,發(fā)改委出臺(tái)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》。兩個(gè)《辦法》明確,天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格定價(jià)時(shí),準(zhǔn)許收益率按管道負(fù)荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定。新的天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法,從原來的“一線一價(jià)”改為“一企一率”,使得管輸價(jià)格和門站價(jià)格分離,管網(wǎng)企業(yè)的收益率被固定下來。不同管道之間的效益“交叉補(bǔ)貼”,不僅保證效益差的管道能夠正常運(yùn)營,也使得管道的整體收益被拉平。從管輸新政對(duì)價(jià)格影響來看,一方面部分高價(jià)管道的暴利時(shí)代或?qū)⒔K結(jié),給下游企業(yè)真正減負(fù)。另一方面,管道干線的管輸費(fèi)改革為屬于政府監(jiān)管范疇內(nèi)的省網(wǎng)管輸價(jià)和配氣價(jià)改革做了良好鋪墊。下一階段,管道改革重點(diǎn)工作是改革城市管網(wǎng)的服務(wù)價(jià)格,預(yù)計(jì)將涉及不同地區(qū)的定價(jià)方法選擇和以及監(jiān)管模式的改革。


       下游用氣價(jià)格方面:全國范圍內(nèi)的居民用氣價(jià)格實(shí)行階梯氣價(jià),需理清居民用氣與工業(yè)、商業(yè)用氣的交叉補(bǔ)貼,繼而推動(dòng)居民用氣和非居民用氣價(jià)格并軌。由于目前居民用氣和非居民用氣價(jià)格兩者之間存在0.3元/立方左右的差價(jià)。因此,較為現(xiàn)實(shí)的并軌方案是采用“高掛”,即提高居民用氣價(jià)格,但天然氣作為民生產(chǎn)品牽扯方方面面,還需陸續(xù)在國內(nèi)各地舉行聽證會(huì),高掛很難在短期內(nèi)兌現(xiàn)。而交叉補(bǔ)貼的解決辦法,可以采取政府補(bǔ)貼、從管輸價(jià)格劃撥以及成立專門的補(bǔ)貼基金等方式。


管網(wǎng)獨(dú)立


       管道獨(dú)立是大勢(shì)所趨。此前成立國家管網(wǎng)公司呼聲較高,但實(shí)際操作難度大,諸多問題亟待解決。譬如管網(wǎng)公司自身定位于上下游一體化公司,抑或從屬于“兩桶油”,還牽扯到原有管道的資本結(jié)構(gòu),是否會(huì)出現(xiàn)新的壟斷等問題。而集中精力在推動(dòng)管網(wǎng)獨(dú)立上或許難度要小得多,步伐也更快。有專家提出,管道可從財(cái)務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立再到統(tǒng)一調(diào)度三大階段分步驟進(jìn)行。通過混合所有制改革,采取國有資本控股、多種社會(huì)資本參與的方式成立獨(dú)立法人,實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營實(shí)體。除此之外,管道獨(dú)立配套改革也需同步進(jìn)行,包括管網(wǎng)分離、網(wǎng)運(yùn)分開;科學(xué)合理制定管輸費(fèi);加強(qiáng)政府對(duì)管道的監(jiān)管;處理好第三方開放問題等。


       2016年11月20日,中石油天然氣銷售體制改革,對(duì)天然氣銷售業(yè)務(wù)實(shí)行“天然氣銷售分公司—區(qū)域天然氣銷售分公司”兩級(jí)管理架構(gòu),組建北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域公司。中石油成立天然氣銷售分公司旨在正式拆分天然氣銷售和管道業(yè)務(wù),正是積極響應(yīng)“管網(wǎng)分離、網(wǎng)運(yùn)分開”的改革要求,且管網(wǎng)分離更加利于政府有效監(jiān)管。


第三方準(zhǔn)入


       第三方準(zhǔn)入,重在打造“兩大開放”,實(shí)現(xiàn)上游勘探開發(fā)的開放和基礎(chǔ)設(shè)施開放。


       上游開放,即鼓勵(lì)多元投資主體公平進(jìn)入資源勘探開發(fā)領(lǐng)域。近期國土資源部副部長趙龍?jiān)诮榻B《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》時(shí)表示,“十三五”期間,我國將依據(jù)油氣體制改革總體方案,穩(wěn)步推進(jìn)油氣勘查開采體制改革,逐步放開上游勘探開發(fā)市場(chǎng),引入社會(huì)資本。新疆地區(qū)先行,除了順利完成首輪油氣勘查區(qū)塊公開招標(biāo),在煤制氣外輸管道成功引進(jìn)了多元投資,還設(shè)立油氣勘探專項(xiàng)基金。此外,新疆計(jì)劃在八年內(nèi)設(shè)立新疆烏魯木齊國際礦業(yè)權(quán)交易平臺(tái)。未來新疆的成功經(jīng)驗(yàn)將被推廣至全國,但在區(qū)塊選擇上應(yīng)兼顧公平、降低民企進(jìn)入門檻。


       管網(wǎng)設(shè)施開放方面,2014年2月,國家能源局出臺(tái)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》,但受制于油氣管網(wǎng)的整體運(yùn)輸能力有限以及管網(wǎng)所有公司維護(hù)既得的壟斷利益,兩年來管網(wǎng)設(shè)施向第三方開放的實(shí)際效果欠佳。2016年9月7日,國家能源局公布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》,為深入推行《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》明確了實(shí)施細(xì)則。僅時(shí)隔三個(gè)月,12月7日,中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協(xié)議,中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉(zhuǎn)運(yùn)站實(shí)施第三方開放。與此同時(shí),煤層氣大省山西也有望通過西氣東輸山西段實(shí)現(xiàn)代輸。


       然而,進(jìn)口LNG接收站向第三方開放則進(jìn)展較快。2014年8月份,中石油率先嘗試向第三方用戶公平開放使用江蘇LNG接收站的富余能力,在國內(nèi)首次成功利用卸船窗口期。隨后,中石油又陸續(xù)向新奧、廣匯甚至外企開放了LNG接收站租賃。目前廣匯啟東LNG接收站建設(shè)進(jìn)入尾聲,計(jì)劃明年4-5月正式投入運(yùn)營;另悉新奧舟山LNG接收站也有望于2018年竣工投產(chǎn)。未來,改革需進(jìn)一步明確接收站向第三方開放細(xì)則,繼續(xù)放寬新建接收站限制,鼓勵(lì)更多形式資本進(jìn)入。要放開進(jìn)口氣源限制,實(shí)現(xiàn)氣源多元化。在美國越來越多的LNG出口加速全球LNG供應(yīng)寬松的大環(huán)境下,我國作為主要消費(fèi)國的LNG議價(jià)能力大幅提升,或降低我國對(duì)俄羅斯管道氣的依賴。


       綜上,天然氣體制改革應(yīng)立足于實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),促進(jìn)市場(chǎng)化,同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管。改革應(yīng)抓主要矛盾,有所為有所不為,集中精力在天然氣價(jià)格機(jī)制改革、管道獨(dú)立以及基礎(chǔ)設(shè)施放寬準(zhǔn)入。隨著各項(xiàng)關(guān)鍵領(lǐng)域改革相繼取得突破,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)隨之加劇,政府角色額將跟隨由運(yùn)動(dòng)員到裁判員轉(zhuǎn)變,使得市場(chǎng)在資源配置中真正起決定作用。


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